Polski system planowania przestrzennego... nie pozwala niczego zaplanować. Mimo ustawowego udziału społeczeństwa w tym procesie, prawo najczęściej jest po stronie deweloperów. Samorządowcy są bezradni wobec pomysłów parlamentarzystów, którzy od lat robią wszystko, by jak najbardziej "uwolnić" rynek, ułatwić proces inwestycyjny i jednocześnie lekceważyć znaczenie ładu przestrzennego.
tak, najlepiej napisania całego prawa od podstaw
95%
tak, ale tylko drobnych zmian przepisów
2%
nie, obecny system doskonale się sprawdza
3%
Polski system planowania przestrzennego od lat traktowany jest przez polityków wszystkich partii jako bariera rozwojowa, a nie narzędzie do tworzenia obszarów silnych gospodarczo, atrakcyjnych krajobrazowo i wreszcie przyjaznych do mieszkania.
U podstaw tego problemu leży przekonanie o "świętym prawie własności", "niewidzialnej ręce rynku", a wcześniej "przejściowych problemach".
W efekcie polski system planowania przestrzennego... nie pozwala niczego zaplanować.
Czytaj też artykuł z 2016 r.:Jak planowane są polskie miasta? Przykłady z Trójmiasta
Rozjeżdżanie się planowania z działaniami inwestycyjnymi
W okresie PRL budownictwo nigdy nie mogło nadążyć za potrzebami. Obok osiedli realizowanych w kompleksowy sposób: z pełną infrastrukturą techniczną, drogową, oświatową, handlowo-usługową oraz rekreacyjną i opieką zdrowia, wciąż problemem był remont starych budynków, a w niektórych rejonach likwidacja substandardowej, prowizorycznej zabudowy.
Jednak mniej więcej do drugiej połowy lat 70. XX wieku planowanie przestrzenne szło w parze z realizacją zabudowy. Nakreślony plan w ciągu kilku lat przeobrażał się w
inwestycje w terenie, a zejście z placu budowy ostatniego robotnika zamykało cały proces planistyczno-budowlany.
Wraz ze stopniowym upadkiem gospodarki planowej narastał problem "rozjeżdżania się" planów zagospodarowania z ich realizacją. Coraz częściej pozostawiano rezerwy gruntów pod niedoszłe obiekty czy układy komunikacyjne, licząc, że uda się przezwyciężyć "przejściowe problemy". Mimo trudności z zapełnieniem sklepowych półek, nadal kreślono plany szerokich autostrad czy niekończących się osiedli.
Czytaj też:Trójmiasto roku 2020: autostrady i linie SKM. Wizja aglomeracji sprzed pół wieku
Niekończące się możliwości zabudowy dla 300 mln mieszkańców
Paradoksalnie, im większy kryzys gospodarczy ogarniał Polskę, tym większa była presja na wyznaczanie kolejnych terenów rozwojowych. Dzisiaj szacuje się, że samorządy w całej Polsce pod zabudowę w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przeznaczyły tereny zdolne "pomieścić" nawet 300 mln mieszkańców!
To oznacza, że budować można właściwie wszędzie.
Zmiany gospodarczo-ustrojowe przerzuciły niemal cały ciężar zagospodarowania terenów pod zabudowę na kapitał prywatny, ale zagadnienia związane z doprowadzeniem niezbędnej infrastruktury pozostawiono w gestii państwa (samorządów).
Naiwne przekonanie, że prywatny kapitał jest lekiem na całe zło
Skąd samorząd ma brać pieniądze na finansowanie infrastruktury dla prywatnych inwestycji? Na to pytanie ustawodawca w prawie związanym z zagospodarowaniem przestrzennym nigdy nie odpowiedział.
W 1994 r. powstała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, zachęcająca do spekulacji gruntami oraz wspierająca raczkujący wówczas rynek deweloperski w sposób praktycznie niemożliwy do okiełznania w przyszłości przez lokalny samorząd.
Nie trzeba nikomu chyba tłumaczyć, że ustawa ta powstała
na fali przemian ustrojowo-gospodarczych w naiwnym przekonaniu, że skrajnie liberalne podejście w tym zakresie w pełni zaspokoi potrzeby kolejnych pokoleń.
Zgodnie z ustawą z 1994 r., a następnie ustawą z 2003 r. (obowiązuje z późniejszymi zmianami do dzisiaj),
każdy właściciel gruntu po przyjęciu planu zagospodarowania zyskuje bezterminowo i w sposób niezbywalny możliwość jego zabudowy właśnie w oparciu o zapisy planu.
Związane ręce samorządu przez milionowe odszkodowania
Jeżeli samorząd z jakiegoś powodu postanowi zmienić te zapisy na mniej korzystne dla właściciela, już z mocy ustawy może on domagać się "odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia
nieruchomości lub jej części" (istnieje też możliwość zaoferowania nieruchomości zamiennej przez gminę).
Wyjątek stanowi zmiana na gruntach komunalnych, bo samorząd nie może niejako sam od siebie domagać się odszkodowania - tak właśnie powstaje
chaotycznie rozplanowany park Południowy, na resztkach gruntów, które nie zostały jeszcze sprzedane.
Każdy buduje kiedy chce i nikt go nie powstrzyma
Jakby tego było mało, o terminie rozpoczęcia budowy decyduje tylko i wyłącznie właściciel gruntu. Samorząd nie ma prawa odmówić zabudowy, bo zgodę na możliwość powstania nowej kubatury niejako wydał już tworząc plan zagospodarowania.
Z pozoru taki stan prawny wydaje się pozbawiony wad. Szkopuł tkwi jednak w skali działań inwestycyjnych i braku jakichkolwiek narzędzi do faktycznego kierowania rozwojem gminy.
Gdańsk Południe - z rolniczych pól zrodził się wielki chaos
Najlepszym przykładem takiej sytuacji w naszej lokalnej skali jest Gdańsk Południe. To obszar, który jeszcze kilka dekad temu zdominowany był przez rolnictwo, zaś dzisiaj w sposób całkowicie niezorganizowany rozwija się tu budownictwo mieszkaniowe.
Miasto nie jest w stanie nadążyć za rozwojem jakiejkolwiek infrastruktury, bowiem nie można przewidzieć gdzie i kiedy rozpocznie się budowa osiedli albo gdzie będzie koncentrowało się budownictwo w najbliższym czasie.
Wbrew pojawiającym się regularnie głosom
władze Gdańska nie mogą zatrzymać wydawania pozwolenia na budowę osiedli, o ile te powstają zgodnie z planem zagospodarowania i przepisami prawa budowlanego.
Władze Gdańska nie mogą też warunkować realizacji zabudowy od wydajności sieci transportowej, pojemności szkół i przedszkoli, dostępu do terenów rekreacyjnych czy odległości od skupisk miejsc pracy.
Brak planu to nie problem, bez niego powstaną nawet wieżowce
A może zrezygnować z tworzenia planów zagospodarowania? Nic bardziej mylnego! Brak planu nadal dopuszcza zabudowę, w dodatku w sposób jeszcze bardziej chaotyczny. Deweloper może wówczas ubiegać się o wydanie warunków zabudowy (pot. wuzetka).
Warunki zabudowy wskazują formę zabudowy w oparciu o tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Takie rozwiązanie prawne stworzono z myślą o biednych gminach, które nie są w stanie przygotować planów zagospodarowania dla całego obszaru.
Mimo to w oparciu o takie decyzje powstały m.in.:
- osiedle Quattro Towers we Wrzeszczu
z czterema wieżowcami 16-piętrowymi we Wrzeszczu - nawiązano tutaj do wieżowca Olimp z końca lat 60., - osiedle Centralpark na Morenie (Pieckach-Migowie), składające się obecnie z sześciu 16-piętrowców - tutaj wykazano, że zabudowa jeszcze wyższa od okolicznych bloków "zmieni dotąd monotonną enklawę mieszkaniową w atrakcyjną wizerunkowo determinantę, spinającą osiedle w jedną zamkniętą całość".
Warunki zabudowy, czyli nikt nie wie, co może powstać
Wuzetki niosą ze sobą jeszcze większe zagrożenie dla ładu przestrzennego, bowiem nie są w stanie wymusić konkretnej funkcji. Przykładowo w planie zagospodarowania można zawrzeć obowiązek budowy wyłącznie obiektów edukacyjnych, np. szkoły czy przedszkola, zaś w oparciu o warunki zabudowy można wnioskować o realizację osiedla mieszkaniowego, o ile w sąsiedztwie są już podobne budynki.
Żeby jeszcze pogłębić chaos, ustawodawca dopuścił możliwość wydawania nieograniczonej liczby wuzetek na dany teren, a każda z nich może zezwalać na inną formę zabudowy! O warunki zabudowy wystąpić może ponadto każdy - niekoniecznie właściciel terenu. Po co miałby to robić? Choćby po to, by "zbadać" wartość gruntu.
Osowa, czyli jak populizm bierze górę nad zdrowym rozsądkiem
Warto w tym kontekście przywołać przykład Osowej, gdzie miasto próbowało pójść na kompromis z właścicielami gruntów, "oferując" im wyższą zabudowę w zamian za obowiązek realizacji brakujących w tym obszarze funkcji społecznych: oświatowej i opieki zdrowotnej, wprowadzając nakaz sadzenia drzew czy wyznaczając linię, zabudowę dosunięto do ulic.
Mieszkańcy natychmiast rozpoczęli zbierać podpisy pod rezygnacją z prowadzenia prac planistycznych. Prawdopodobnie nie mając świadomości, że ich sprzeciw w żaden sposób nie powstrzyma nowej zabudowy. Ta może nadal powstać w oparciu o istniejące plany, które w opinii jednego z deweloperów są nawet korzystniejsze dla niego. A gdyby nawet doprowadzić do ich unieważnienia w oparciu o błędy formalne, to pozostają wspomniane już wuzetki.
Na osowskich grupach dyskusyjnych przytaczano też przykład warszawskiej Pragi, gdzie miasto wstrzymało inwestycję do czasu realizacji niezbędnej infrastruktury społecznej.
Sęk w tym, że mieszkańcy Osowej nie dostrzegli ustawy o
rewitalizacji, która działa niejako w sposób nadrzędny i faktycznie pozwala przez maksymalnie 10 lat uzależnić możliwość realizacji nowej zabudowy na gruncie niezabudowanym od "budowy na swój koszt i do nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy inwestycji uzupełniających w postaci infrastruktury technicznej, społecznej lub lokali mieszkalnych".
Jednak Osowa, Południe czy jakakolwiek tzw. dzielnica rozwojowa, przez najbliższe dekady nie będzie objęta programem rewitalizacji ze względu na brak problemów społecznych, gospodarczych czy degradacji zabudowy w takiej skali, jak ma to miejsce na Pradze, uchodzącej za jedną z najgorszych dzielnic stolicy.
Czytaj też:Osowa: nie będzie planu, który miał uporządkować dzielnicę
Brzeźno: protest, który nie powstrzyma przed zabudową
Innym przykładem głośnego protestu może być planowana zabudowa w nadmorskiej części Brzeźna. W ten konflikt włączyli się nawet radni miejscy z opozycji. Dominował oczywiście głos wprowadzenia bezwzględnego zakazu zabudowy.
Postulat, jak już wyżej opisano, jest kompletnie niemożliwy do uwzględnienia bez wypłacenia odszkodowania dla właściciela gruntów. Wypłacenie odszkodowania pociąga natomiast natychmiastowy zarzut niegospodarności dla władz miasta.
Stary plan dopuszcza zabudowę, więc nowy nie może narzucać zakazu. Unieważnienie planu w oparciu o błędy formalne powoduje natomiast możliwość wydania warunków zabudowy. Błędne koło planowania przestrzennego zamyka się, podobnie jak w Osowej.
Czytaj też:Kontrowersyjny plan dla Brzeźna wstrzymany. Nowa zabudowa i tak może powstać
Czy można jeszcze coś zepsuć? Politycy udowadniają, że tak
Jakby tego było mało, rząd Prawa i Sprawiedliwości wprowadził jeszcze dodatkowy instrument paraplanistyczny, zwany potocznie Lex Deweloper, który dla realizacji inwestycji mieszkaniowych pozwala całkowicie lekceważyć ustalenia planów zagospodarowania.
Muszą być natomiast spełnione warunki z zakresu dostępności komunikacyjnej, placówek oświatowych oraz lokalne standardy urbanistyczne narzucone przez samorząd.
Na razie w Trójmieście udało się nie dopuścić do realizacji żadnej inwestycji tego typu, a stosowne uchwały i decyzje nie zostały podważone.
Czytaj też:Lex deweloper. Czego obawiają się władze Gdańska?
Trójmiejskie standardy urbanistyczne w ramach Lex Deweloper
Radni zastopowali budowę na Zaspie w oparciu o Lex Deweloper
Deweloper buduje domy na sprzedaż, a miasto funduje drogi
Skoro jednak dopuszczamy do tworzenia chaotycznej zabudowy, to może chociaż samorząd powinien domagać się budowy dróg przez deweloperów? Owszem, zmusić może, ale tylko w oparciu o tzw.
umowy szesnastkowe.
Nazwa pochodzi od artykułu 16 ustawy o drogach publicznych, która obliguje do włączenia się inwestora w pobliski układ drogowy na podstawie umowy z zarządcą drogi - najczęściej gminą.
Nie oznacza to jednak, że samorząd będzie warunkował zabudowę od realizacji przez dewelopera drogi o znaczeniu strategicznym dla całej dzielnicy, podczas gdy jego inwestycja ma zasięg stricte lokalny.
Przykładowo Gdańsk może zmusić inwestora osiedla, składającego się z kilku budynków, do budowy ronda, dodania lewo- czy prawoskrętu albo remontu chodników i jezdni w bezpośrednim sąsiedztwie, ale nie może domagać się budowy ul. Nowej Świętokrzyskiej czy Nowej Warszawskiej.Czytaj też:Czy Południowa PKM utrudni budowę dróg? Nowa Świętokrzyska musi czekać
Deweloperzy budują drogi za kwotę niższą niż koszt al. Havla
Żeby zrozumieć o jak niewielkiej skali inwestycji mówimy, spójrzmy na dane z lat 2008-2013, kiedy to wszyscy deweloperzy
w oparciu o umowy szesnastkowe zmodernizowali układ drogowy w całym mieście na łączną kwotę 93 mln zł.
Dla porównania, koszt budowy tylko
al. Havla (pełne oddanie do użytku w 2012 r.) wraz z torowiskiem tramwajowym wyniósł 110 mln zł, a jest to przecież kropla w morzu potrzeb Południa.
Politycy patrzą na słupki sondażowe, a nie (bez)ład przestrzenny
Skoro jest tak źle, to dlaczego politycy szczebla krajowego nie chcą niczego zmieniać? Otóż chcą! Chcą jeszcze bardziej ułatwić prowadzenie inwestycji!
Trzeba bowiem spojrzeć na postrzeganie problematyki planowania przestrzennego z poziomu całego kraju, nakładając na to populistyczne hasła, walkę o lokalny elektorat i brak jakiejkolwiek refleksji nad swoimi działaniami dalej niż kolejną kadencję.
Trójmiasto czy inne duże ośrodki miejskie, gdzie istnieje silna presja na zabudowę, są tylko niewielkim wycinkiem całego kraju. Znaczna część posłów i senatorów wywodzi się z małej społeczności, gdzie gminy marzą o jakichkolwiek inwestycjach, a każde uzgodnienie jest utożsamiane z kolejną barierą utrudniającą budowę.
Jednak wbrew infantylnemu myśleniu polityków, to nie przepisy przyczyniają się do marazmu inwestycyjnego w niektórych gminach, a sytuacja gospodarcza całego regionu, często "odciętego" komunikacyjnie od reszty kraju, położonego z dala od dużych miast, szlaków transportowych czy atrakcji turystycznych.
Przewlekłe postępowania sądowe i bezradne samorządy
Nie wolno też zapomnieć o utożsamianym przez niektórych polityków z formą represji i nacisku nadzorze budowlanym, który od dekad jest całkowicie niewydolny w podejmowaniu ustawowych działań, podobnie jak sądy z toczącymi się przez lat postępowaniami administracyjnymi.
Bodaj najsłynniejszym symbolem obstrukcji decyzyjnej jest ponad 30-letnia samowola budowlana z Warszawy - hotel Czarny Kot,
który doczekał się nawet własnego hasła w Wikipedii.
Z naszego lokalnego podwórka należy przytoczyć sprawę
Hali Plażowej w Brzeźnie, gdzie od lat toczy się spór o odzyskanie gruntu. Nie bez winy są też władze Gdańska, które
mimo naszego artykułu o skomplikowanej sytuacji prawnej właściciela, przyjęły jeszcze
korzystniejszy dla niego plan zagospodarowania, zwiększający możliwości obciążenia gruntu hipoteką.
Innym przykładem wykorzystania niedoskonałości polskiego prawa była przez wiele lat
twz. dziura wstydu przy ul. Rajskiej - Heweliusza, gdzie inwestor w oparciu o korzystne dla siebie warunki zabudowy, mógł bezterminowo czekać na wzrost wartości gruntu przed jego sprzedażą i jednocześnie domagać się co najmniej równie korzystnego planu zagospodarowania, który ostatecznie nie został uchwalony (inwestycja była realizowana "wuzetką").
Miasto nie mogło ani go pospieszyć z realizacją zabudowy ani odebrać mu gruntu ze względu na brak rozpoczęcia budowy (taki zapis był natomiast na terenie Hali Plażowej, który do dzisiaj nie został wyegzekwowany w postępowaniu sądowym).
Konserwator zabytków, który może zrobić wszystko
Warto także zwrócić uwagę w kontekście planowania przestrzennego na jedyny wyjątek, gdzie to deweloper stoi na przegranej pozycji względem władzy lokalnej. Chodzi tutaj o ochronę konserwatorską, która ma nadrzędną rolę wobec wszystkich planów zagospodarowania.
Boleśnie o tym przekonali się właściciele działek na Młodym Mieście, gdzie plany zagospodarowania były wyjątkowo liberalne - w wielu miejscach nie ograniczały wysokości zabudowy, nie określały zasad sytuowania budynków czy nie regulowały udziału funkcji mieszkaniowej i usługowej.
Ochrona konserwatorska nie musi być zagrożeniem dla Młodego Miasta
Młode Miasto: od hipermarketu po Dubaj i bunt deweloperów
Na Młodym Mieście dopuszczona była zabudowa w formie skupiska wieżowców rodem z Dubaju, jak i hipermarket z częścią kinową czy osiedle mieszkań na wynajem.
Obecnie plany te straciły na znaczeniu, bowiem to wojewódzki konserwator zabytków po wpisie rejestrowym dyktuje wszelkie warunki zabudowy. Jako że jest on przeciwnikiem zabudowy wysokiej w tej części miasta, a jednocześnie kreśli wiele precyzyjnych rozwiązań z zakresu wyglądu budynków czy nawet zieleni, wartość gruntów drastycznie zmalała.
To z kolei wywołuje bunt deweloperów, a cały spór przybrał charakter polityczny - wojewódzki konserwator zabytków wskazywany jest przez wojewodę, a wojewodę mianuje z kolei premier rządu. Nie trzeba chyba dodawać, że formacjom politycznym PO i PiS jest, delikatnie mówiąc, nie po drodze (z wyjątkiem wspólnych imprez urodzinowych).
Czytaj też:Spór o pl. Wałowy. Wojewódzki konserwator przejmuje rolę projektanta
Czy mieszkania powinny być towarem, do którego wszyscy dopłacamy deweloperom?
Czy zatem można poprawić system planowania przestrzennego w Polsce? Teoretycznie jest to wykonalne, ale w praktyce będzie niezmierne trudne i będzie trwało dekadami.
Wydaje się, że najważniejszą sprawą jest całkowite odwrócenie sytuacji na rynku, prowadzącej dzisiaj do sytuacji, w której mieszkanie stało się towarem, a mieszkańcy są zmuszeni osiedlać się coraz dalej od centrum, zadłużając się po uszy na całe życie.
W praktyce oznacza to niekończące się wydatki z budżetu gminy (czytaj: z portfela każdego obywatela) na zapewnienie minimum komfortu życia mieszkańcom w nowych osiedlach deweloperskich przy jednoczesnym spadku zaludnienia w obszarach z pełną infrastrukturą, gdzie jeszcze nie zwróciły się poniesione wydatki.
Przykładem mogą być wyburzenia lub przebudowy na inną funkcję szkół, które mogłyby jeszcze służyć przez kilka dekad, podczas gdy w nowych dzielnicach dzieci muszą być transportowane do odległych o kilka kilometrów placówek budowanych od podstaw.
Czytaj też:Przerabiają szkołę na Siedlcach na siedzibę urzędu
Niezbędne zmiany w prawie o planowaniu przestrzennym
O ile spełnienie powyższego postulatu oznacza ogromne nakłady finansowe na budownictwo społeczne wzorem krajów Europy Zachodniej, to jednocześnie niezbędne byłyby też daleko idące zmiany w zakresie prawa m.in.:
- bezwzględny zakaz wydawania pozwoleń na budowę bez planów zagospodarowania, brak planu powinien oznaczać brak możliwości zabudowy,
- możliwość zmiany planu zagospodarowania bez odszkodowania dla właściciela po upływie np. 10 lat od wcześniej uchwalonego planu, na podstawie którego nie powstała żadna zabudowa (tzw. rewizja ustaleń planu),
- wskazania przez samorząd obszarów, gdzie dopuszczone jest wydawanie pozwoleń na zabudowę oraz obszarów, gdzie ich wydanie powinno być uwarunkowane realizacją nowej infrastruktury (drogowej, oświatowej, społecznej) przez podmioty prywatne bez górnego limitu kosztów ich realizacji,
- sporządzenie planów w oparciu o przeprowadzony wcześniej podział geodezyjny celem wypracowania możliwie szczegółowych ustaleń planu oraz dążenia do ograniczenia tzw. zabudowy łanowej,
- możliwość całkowitego zakazu zabudowy gruntów w oparciu o nowy plan bez prawa do odszkodowania, jeżeli właściciel nie zakończył budowy w ciągu np. 15 lat od przyjęcia poprzedniego planu,
- przekształcenie nadzoru budowlanego w sprawnie działającą instytucję "policji budowlanej" z maksymalnym ograniczeniem możliwości wszczynania wieloletnich przewlekłych postępowań sądowych lub/i przekazania narzędzi kontrolnych i egzekucji prawa lokalnym samorządom na wzór tzw. uchwały krajobrazowej,
- ustawowe powołanie architektów/urbanistów miejskich jako osób odpowiedzialnych za całokształt polityki przestrzennej gminy (w tym pod względem estetyki i egzekucji ustaleń planów) przy jednoczesnym rozwiązaniu Miejskich Komisji Urbanistyczno-Architektonicznych, które przybrały często charakter klubowo-kawiarnianego gremium bez żadnego wpływu na politykę przestrzenną,
- ograniczenie możliwości podważania zapisów każdego planu zagospodarowania przez konserwatora zabytków w dowolnym okresie czasu, co rodzi natychmiast podejrzenia o działania polityczne.
Niezbędna zmiana pokoleniowa w społeczeństwie?
To oczywiście tylko luźny zbiór pobożnych życzeń, bowiem w najbliższych latach nie widać szans na radykalne zmiany. Obawiam się, że potrzebna jest tu zmiana pokoleniowa - zarówno po stronie parlamentarzystów, jak i wyborców.
Obywatele muszą zrozumieć, że planowanie przestrzenne jest dziedziną, gdzie wymagane jest spojrzenie całościowe, a nie tylko do granic swojej posesji (osiedla), a politycy powinni przestać kierować się krótkoterminowymi sondażami wyborczymi oraz postulatami lobby prywatnych przedsiębiorców, do którego niejednokrotnie sami należą.
Portal trojmiasto.pl nie ponosi odpowiedzialności za treść opinii. 
